郑某华不服诸暨市人民政府、诸暨市人民政府浣东街道办事处未履职行为提起行政复议一案

绍 兴 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

             绍政复〔2021〕82号

申请人：郑某华。

被申请人：诸暨市人民政府。

被申请人：诸暨市人民政府浣东街道办事处。

申请人郑某华请求确认诸暨市人民政府、诸暨市人民政府浣东街道办事处（以下简称浣东街道办）未在法定期限内履行〔2016〕2号《关于明确房屋征收相关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》）中“只补偿搬迁费用”的法定职责违法申请行政复议，本机关于2021年11月24日收到浙江省高级人民法院（2021）浙行终675号《行政判决书》，根据上述《行政判决书》判决结果予以受理。本机关立案受理后，依法向被申请人送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，被申请人在法定期限内提交了书面答复和证据。本案现已审理终结。

申请人请求：确认诸暨市人民政府、浣东街道办未在法定期限内履行《会议纪要》中“只补偿搬迁费用”的法定职责违法，并责令诸暨市人民政府、浣东街道办纠正。

申请人称：申请人在俞某租用的土地上与俞某合伙种植除紫薇6318棵外的杜鹃、榆树、赤楠树景观林木。2015年11月10日，诸暨市人民政府作出诸政发〔2015〕49号《诸暨市人民政府关于对2015“三改”专项行动区域内国有土地上房屋实施征收的决定》。2016年1月28日，诸暨市人民政府设立的诸暨市“三改”专项行动工作领导小组办公室作出《会议纪要》，内容为“暨东村下季自然村土地征收区域内，有诸暨市郑某苗木场，法定代表人俞某，注册日期为2015年4月15日，在下季租有面积近35亩土地，在地上种植杜鹃球2767个，杜鹃树桩951个，榆树桩289个，紫薇6318棵，赤楠树桩3个。会议意见：只补偿搬迁费用，具体由工作组与业主协商解决。”根据原《国家行政机关公文处理办法》第二条、第九条、《党政机关公文处理工作条例》第八条第(十五)项规定，会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，行政机关必须遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。从实现诚信原则要求和保护相对人正当信赖角度出发，诸暨市人民政府亦应当履行会议纪要议定的事项。申请人以邮寄方式于2020年7月28日向诸暨市人民政府提交《请求履行法定职责申请书》，要求诸暨市人民政府履行《会议纪要》中“只补偿搬迁费用”的法定职责。2020年8月5日，申请人向诸暨市人民政府提出查询。2020年8月10日，浣东街道办事处答复申请人：“经查，你反映的该案件于2020年8月5日由诸暨市人民政府签至浣东街道，本街道目前正在办理中。”至目前为止，已有2个多月，但两被申请人仍未作出正确处理，也未给予正确的答复，违反了相关法律规定，损害了申请人的合法权益。 

被申请人诸暨市人民政府答复称：一、浣东街道办作为本案被申请人主体不适格。浣东街道办系诸暨市人民政府下属行政机关，绍兴市人民政府并非其上一级行政机关，故申请人将浣东街道办与诸暨市人民政府作为共同被申请人向绍兴市人民政府申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定。二、申请人的申请事项不属于行政复议受理范围。行政协议行为包括行政协议的签订、履行、变更、撤销等。申请人的复议请求本质上是要求诸暨市人民政府等就涉案苗木达成相应的补偿协议，而根据(2018)最高法行申6700号行政裁定精神，行政协议行为依法不属于行政复议受理范围。三、申请人与涉案《会议纪要》并无利害关系。从形式上看，涉案《会议纪要》明确记载的是个体工商户诸暨市郑某苗木场的补偿方式问题，而该苗木场营业执照显示其组成方式为个人经营，经营者为俞某，并未涉及申请人，无法证明申请人与其有利害关系。从法理上分析，客观事实并不一定等同于法律事实。虽然申请人能够提交其与俞某合作的相关协议等证据材料，且单方面主张涉案《会议纪要》记载的除紫薇6318棵外的杜鹃、榆树、赤楠树景观树木等系其所有，但申请人与俞某之间的相关民事协议是否合法有效及即使假定有效的情况下又具体涉及哪些景观树木和数量，并未经民事审判程序或仲裁程序等确认，也未取得俞某的认可，故申请人认为与涉案《会议纪要》存在利害关系，缺乏法律事实的支撑。在基础民事法律关系未定情况下，复议机关仍然应当就此进行审查，不能径行认定有利害关系的存在并进入实体审查环节。四、申请人的复议申请，缺乏事实和法律依据。申请人主张其于2020年7月28日向诸暨市人民政府邮寄《请求履行法定职责申请书》，要求履行涉案《会议纪要》载明的法定职责。首先，涉案《会议纪要》为政府内部公文，并未对申请人设定权利义务，对申请人不直接产生实质影响。其次，履行法定职责即行政机关实施某种具体明确的行政行为。涉案《会议纪要》中载明的“只补偿搬迁费用，具体由工作组与业主协商”，只是原则性规定了补偿的标准和后续征收工作组需要开展的工作方式，故只要行政机关已开展相应的协商工作即已履行涉案《会议纪要》议定的要求，而是否协商成功并非涉案《会议纪要》的要求。再次，浣东街道办后续多次与俞某进行协商，最后签订补偿协议且支付全部补偿款，涉案《会议纪要》事实上已履行完毕，不存在未履行法定职责的情形。综上，请求复议机关驳回申请人的复议申请。

被申请人浣东街道办答复称： 一、本次复议申请不属于行政复议法规定的受理范围。案涉《会议纪要》系行政机关内部文书，在依照该会议纪要作出具体行政行为之前，对外不发生行政约束力，故申请人认为浣东街道办未按会议纪要履行法定职责没有事实和法律依据。二、即使申请人提出的本次复议申请符合法律规定，其提出的“依法确认被申请人未在法定期限内履行《会议纪要》只补偿搬迁费用的法定职责的行政行为违法”也与事实不符。申请人于2020年7月28日向诸暨市人民政府提交《请求履行法定职责申请书》，浣东街道办在2020年8月5日接到诸暨市人民政府的转办指令后，及时与俞某进行了协商，达成一致意见后，双方于2020年9月1日签订了《补偿协议(特殊青苗)》一份，约定该苗木场内的全部青苗按苗木迁移费938万元进行补偿，并于同年9月27日将补偿款全部付至诸暨市郑某苗木场银行账户。该补偿行为系按照《会议纪要》有关补偿苗木搬迁费的要求进行，且在合理期限内作出，不存在不履行的事实。且申请人向诸暨市人民政府提出的履职申请，应视其代表诸暨市郑某苗木场作出，浣东街道办的补偿行为完全符合《会议纪要》的要求。三、即使申请人与俞某存在苗木场内部的合伙协议，但此类协议效力仅限于其与俞某个人之间，不能向外对抗浣东街道办，浣东街道办也无法就其效力作出判断，其与俞某如发生争议，应通过其他救济程序主张权利。四、申请人提起的本次复议申请，其请求事项之前已多次通过行政复议和行政诉讼主张，故其本次申请属于重复申请。综上，请求驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2015年1月30日，俞某、周某成和申请人签订合作协议，约定三方合伙经营景观树木生意，并就土地提供、苗木护理、利润（包括政府征用土地的赔偿）分配等问题进行约定。2015年3月16日，俞某与申请人再次签订补充协议，协议明确周某成已退出合作，并对利润分配等相关内容作出重新约定。2015年4月15日，诸暨市郑某苗木场注册成立，类型为个体工商户，经营者为俞某。2015年10月15日，中共诸暨市委下发市委〔2015〕40号文件《中共诸暨市委 诸暨市人民政府关于成立诸暨市2015年度“三改”专项行动工作领导小组的通知》，决定成立诸暨市2015年度“三改”专项行动工作领导小组，诸暨市郑某苗木场由征收工作二组负责。2016年1月14日，诸暨市“三改”专项行动工作领导小组召开工作组长会议并形成案涉《会议纪要》。《会议纪要》内容为：“暨东村下季自然村土地征收区域内，有诸暨市郑某苗木场，法定代表人俞某，注册日期为2015年4月15日，在下季租有面积近35亩土地，在地上种植杜鹃球2767个，杜鹃树桩951个，榆树桩289个，紫薇6318棵、赤楠树桩3个。会议意见：只补偿搬迁费用，具体由工作组与业主协商解决。”2020年7月28日，申请人通过EMS向诸暨市人民政府邮寄《请求履行法定职责申请书》，请求诸暨市人民政府履行案涉《会议纪要》载明的只补偿搬迁费用的法定职责。2020年8月5日，申请人向诸暨市人民政府询问其申请事项的办理进程。2020年8月10日，浣东街道办答复申请人，“经查，你反映的该案件于2020年8月5日由诸暨市人民政府签至浣东街道，本街道目前正在办理中。”2020年9月1日，浣东街道办与诸暨市郑某苗木场经营者俞某签订了《补偿协议（特殊青苗)》，约定该苗木场内的全部青苗按苗木迁移费938万元进行补偿。2020年9月27日，浣东街道办将938万元补偿款全部支付至诸暨市郑某苗木场账户。

以上事实有申请人身份证复印件、合作协议、补充协议、营业执照、请求履行法定职责申请书及邮寄凭证、信访查询函、关于明确房屋征收相关问题的会议纪要、补偿协议（特殊青苗）、扣款业务自助回单、中共诸暨市委 诸暨市人民政府关于成立诸暨市2015年度“三改”专项行动工作领导小组的通知等证据证实。

本机关认为，申请人郑某华的复议事项系要求两被申请人诸暨市人民政府、浣东街道办履行《会议纪要》中“只补偿搬迁费用”的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（四）项规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。本案系不履行法定职责的复议案件，即要求行政机关具备相应的法定职责，并根据行政相对人的申请或者职权要求作出相应的行政行为，故不属于上述两个行政机关以共同的名义作出的具体行政行为的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中，浣东街道办系诸暨市人民政府的派出机关，“只补偿搬迁费用”的《会议纪要》又系诸暨市人民政府设立的诸暨市“三改”专项行动工作领导小组作出，浣东街道办和郑某苗木场所签补偿协议中又明确其系受诸暨市人民政府委托，故本案的适格主体应为诸暨市人民政府，申请人将浣东街道办列为共同被申请人属于错列被申请人，本机关特此告知。

本机关认为，在当事人提出的要求履行法定职责的案件中，除了履职申请之外，还要审查当事人所申请的事项是否有实体法上的请求权基础，即行政机关是否具备相应的法定职责。如果当事人对上述事项明显没有相应的事实根据，则其行政复议申请应当依法予以驳回。本案中，浣东街道办根据案涉《会议纪要》确定的“只补偿搬迁费用，具体由工作组与业主协商”意见，于2020年9月1日与诸暨市郑某苗木场经营者俞某签订了《补偿协议（特殊青苗)》。该协议约定诸暨市郑某苗木场近35亩特殊青苗按苗木迁移费938万元进行补偿，包括申请人单方面主张其所有的除紫薇6318棵外的杜鹃、榆树、赤楠树桩等苗木，且补偿款已全部付至诸暨市郑某苗木场账户。据此可知，申请人的补偿权益已体现在上述协议中，被申请人诸暨市人民政府不具有对申请人另行补偿搬迁费用的法定职责。申请人请求诸暨市人民政府履行案涉《会议纪要》中载明的杜鹃球2767个、杜鹃树桩951个、榆树桩289个、赤楠树桩3个等青苗（申请人单方面主张其所有）的搬迁费用的法定职责，实质上是对该补偿协议存在异议，如其认为该协议侵害其合法权益，其可就该协议另行诉讼主张或通过其他途径解决。该协议在未被依法撤销之前具有法律效力，申请人不能回避该客观存在的协议事实向本机关另行提出行政复议要求诸暨市人民政府履行法定职责。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，结合原国务院法制办公室于2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）精神，上述补偿协议所产生的争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，本机关对此予以释明。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

驳回申请人郑某华的行政复议申请。

申请人如不服本行政复议决定，可以在收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

             绍兴市人民政府

              2022年1月4日