祁某娟不服绍兴市越城区人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》提起行政复议一案

绍 兴 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

                        绍政复〔2021〕48号

申请人：祁某娟。

被申请人：绍兴市越城区人民政府。

申请人祁某娟不服被申请人绍兴市越城区人民政府（以下简称“越城区政府”）于2021年4月28日作出的绍越政征字补〔2021〕18号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》）申请行政复议，本机关行政复议机构于2021年6月25日收到复议申请。本机关立案受理后，依法向被申请人送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，被申请人在法定期限内提交了书面答复和证据。因情况复杂，本机关于2021年8月18日作出延期审理通知书并告知双方当事人。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销越城区政府于2021年4月28日作出的《补偿决定书》。

· 申请人称：2019年10月23日，被申请人决定对越城区府山片区X号地块（阳明故里）项目范围内的国有土地上的房屋进行征收。申请人所有的王衙弄N号房屋被列入征收拆迁红线范围内。因双方对申请人被列入征收拆迁范围的房屋面积、补偿标准、安置方式等事项均存在争议，故一直未能达成补偿协议。2020年11月10日，该拆迁项目的实施单位绍兴市越城区府山街道办事处野蛮施工，对申请人房屋予以损坏，并以申请人房屋为房危为由，于2020年12月30日强行将申请人房屋违法拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十四条第一款的规定，实行房屋征收应先补偿后搬迁。因此，即使申请人与被申请人无法就征收补偿达成一致意见，被申请人也应在作出征收补偿决定后方能要求申请人搬迁。现被申请人作出的补偿决定是在案涉房屋被强制拆除后作出，程序违法，依法应予以撤销。

· 被申请人答复称：被申请人于2021年4月28日作出的《补偿决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。一、被申请人主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款，被申请人具有作出补偿决定的法定职权。二、补偿决定所依据的房屋征收决定已经发生法律效力。三、补偿决定程序符合规定。房屋征收决定公告确定的签约期限为2019年10月31日至2019年11月19日，期间和签约期限届满后，申请人与房屋征收部门就房屋征收补偿事宜未达成协议，被申请人于2021年4月28日按照征收补偿方案对申请人作出补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定。四、补偿决定内容合法。1、由具有评估资质的房地产价格评估机构中证房地产评估造价集团有限公司绍兴分公司根据征收补偿方案，以房屋征收决定公告之日为评估时点，对被征收房屋及用于产权调换房屋的价值进行了评估，被征收房屋评估单价为每平方米人民币20490元，用于产权调换的山隐新村（南区）安置用房的评估单价为每平方米8514元，评估事项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及《绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十六第一款之规定。2、被申请人于2020年5月29日向申请人发出《关于征求征收补偿决定方案意见的通知》，申请人于2020年6月15日向绍兴市越城区府山街道办事处提交《被征收人对征收补偿决定方案意见书》，提出不同意本次征收选择产权调换中仅提供山隐新村55幢M室的一套房源的做法，要求提供可供选择的安置房源；要求对遗漏的位于王衙弄10、12号，登记建筑面积为138.04㎡的房屋予以补偿；要求对遗漏的位于王衙弄N号（绍兴市中四995地号）剩余375.94㎡的房屋予以增补补偿等意见，未选择补偿方式。2020年12月21日，绍兴市越城区府山街道办事处再次向申请人寄送《关于要求尽快选定房源并确定补偿方式的通知》，向申请人提供多套安置房源以供选择，但申请人未作选择。被申请人上述行为符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第一款及《绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五十条第一款的规定。3、提供的安置房山隐新村55幢M室建筑面积为125.82平方米，大于被征收房屋的建筑面积，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款的规定。4、对于申请人提出的要求对遗漏的两处房产予以增补补偿的问题。在征收红线内未发现申请人尚有其他持有所有权证或其他合法房产凭证的房屋，申请人也曾就其所称遗漏的两处房产申请所有权登记，不动产登记机构告知不予受理，后经诉讼，法院审理后认为申请人的请求事项属于涉及落实政策性质的房地产纠纷，不属于法院主管工作的范围，裁定驳回申请人的起诉。5、申请人的异议均不成立，被申请人根据权证登记信息核定申请人被征收房屋建筑面积为94.13平方米符合规定，且申请人未在规定期限内选择补偿方式，被申请人对申请人采取房屋产权调换的方式给予补偿并结算差价符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条第二款及绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五十条第二款的规定。五、绍兴市越城区府山街道办事处没有对案涉房屋强制拆除,府山街道发现申请人的房屋存在安全隐患，经鉴定危险性等级为D级(整体危房)，应立即停止使用消除安全隐患。在多次催促申请人采取解危、应急措施未果后，于2020年12月底在征得申请人同意的情况下，对申请人的房屋进行临时落架保护。综上，请求复议机关依法维持被申请人作出的《征收补偿决定》。

经审理查明：申请人拥有一处坐落于王衙弄N号的国有土地上房屋，土地使用权面积为53.40㎡、使用权类型为划拨、用途为住宅用地，房屋建筑面积为94.13㎡。2019年9月12日，绍兴市越城区建设和交通运输局（以下简称“越城区建交局”）发布《关于府山片区X号地块（阳明故里）国有土地房屋征收项目的房地产价格评估机构确定的公告》，《公告》载明：在绍兴市越州公证处公证下，通过投票方式确定中证房地产评估造价集团有限公司绍兴分公司（以下简称“中证绍兴公司”）为府山片区X号地块（阳明故里）国有土地房屋征收项目的房地产价格评估机构。2019年10月23日，被申请人作出绍越政征字〔2019〕19号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》，10月24日发布《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定公告》，对府山片区X号地块（阳明故里）国有土地房屋实施征收，征收部门为越城区建交局，征收实施单位为越城区府山街道办事处（以下简称“府山街道办”），签约期限为2019年10月31日至2019年11月19日，同时公布征收范围红线图和房屋征收补偿方案。申请人案涉房屋即在上述征收范围内。征收补偿方案规定，住宅房屋的被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换；被征收房屋类似房地产市场价格（中心价），其中住宅成套房20990元/㎡，住宅非成套房20490元/㎡；并确定了安置用房房源、安置用房择房原则、住宅房屋结算办法、补助及奖励标准等。

2019年10月24日，越城区建交局委托中证绍兴公司对申请人王衙弄N号94.13㎡的房屋作出编号为中证绍征（2019）Y字第5-10号《府山片区X号地块（阳明故里）国有土地上房屋征收分户评估报告》，价值时点为房屋征收决定公告之日2019年10月24日，单价20490元，房屋补偿价值1928723.7元，装修、附属物补偿价值8408元，评估总价值为1937131.7元。2020年4月6日，越城区建交局委托中证绍兴公司就绍兴市越城区山隐新村（南区）1套安置房（房号55-104、面积125.82㎡）作出编号为中证（绍咨）估字[2020]第019号《房地产估价报告》，价值时点为2019年10月24日，房屋评估单价为8514元/㎡，房屋评估价值1071231元，车棚面积为10.37㎡，车棚评估价值为9333元，评估总价值共计1080564元。

2020年5月29日，越城区建交局向被申请人提交《关于要求对被征收人祁某娟作出征收补偿决定的报告》，报请被申请人依法对被征收人祁某娟作出房屋征收补偿决定。2020年6月1日，被申请人向申请人送达《关于征求征收补偿决定方案意见的通知》并附《府山片区X号地块（阳明故里）项目被征收人祁某娟征收补偿决定方案》和《被征收人对征收补偿决定方案意见书》，要求申请人在补偿决定方案送达之日起十五日内对补偿决定方案提出意见并选择补偿方式，逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。征收补偿决定方案提供2个货币补偿方式、1个房屋产权调换方式供申请人选择，其中房屋产权调换方式提供选择的房屋为山隐新村南区55幢M室房屋一套。2020年6月15日（系落款时间），申请人提交《被征收人对征收补偿决定方案意见书（房屋征收部门联）》及《祁某娟关于府山片区X号地块（阳明故里）项目中房屋征收补偿方案的异议意见》，否定了被申请人提供的3个补偿方式，并在意见书“房屋产权置换”一栏后备注：“对通知书提供的房源有异议，详见书面异议意见”。在异议意见中，申请人要求提供可供选择的调产安置房源，并认为补偿方案遗漏了其享有继承权的已故母亲王银彩名下的位于王衙弄N、Q号、登记建筑面积为138.04㎡的房屋和位于王衙弄N号（绍兴市中四W地号）尚未办理不动产权登记的375.94㎡的房屋，要求纳入补偿范围并重新制作补偿方案。2020年11月17日，府山街道办向申请人邮寄送达中证绍征（2019）Y字第5-10号《府山片区X号地块（阳明故里）国有土地上房屋征收分户评估报告》。

2020年12月22日，府山街道办向申请人送达《关于要求尽快选定房源并确定补偿方式的通知》及《府山片区X号地块（阳明故里）择房后剩余房源清单》、《安置房源择取书》，提供包括山隐新村南区55幢M室在内的6套房屋供申请人选择，并告知逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。2021年4月28日，被申请人作出绍越政征字补〔2021〕18号《房屋征收补偿决定书》，认为申请人在可供选择安置的房源中未作选择，对遗漏的两处房产予以增补补偿的意见不能成立，根据相关规定作出房屋征收补偿决定，对申请人名下位于王衙弄N号的房屋实施征收补偿，具体为：“由房屋征收部门提供位于山隐新村南区55幢M室房屋一套，建筑面积125.82平方米，安置房评估价格1071231元，被征收房屋评估价值为人民币1928723.70元，按以下方式结算：（一）被征收房屋面积及该基础上增加的20平方米（含）部分，按安置房市场评估价下浮20%结算：1.被征收房屋同等面积94.13㎡，结算单价6811.20元，计641138.26元；2.上靠面积20㎡(含)，结算单价6811.20元，计136224元；（二）超过20平方米以上至40平方米（含）部分，按安置用房市场评估价下浮10%结算：上靠面积11.69㎡，结算单价7662.60元，计89575.79元；（三）车棚面积10.37㎡，结算单价900元，计9333元；（四）另可得装修补偿8408元、临时安置费9036.48元、搬家费2682.60元，上靠不足部分补贴7075.13元，计27202.21元。结算差价及装修补偿、车棚等费用后，房屋征收部门尚需向被征收人支付货币资金1079654.86元”，并告知申请人复议、诉讼权利。《房屋征收补偿决定书》于2021年4月30日邮寄送达申请人。

以上事实有土地使用权证、房屋所有权证书、（2019）浙绍越证经字第449号公证书、（2019）浙绍越证经字第450号公证书、国有土地上房屋征收评估委托合同、关于府山片区X号地块（阳明故里）国有土地上房屋征收项目的房地产价格评估机构确定的公告、国有土地上房屋征收评估委托合同、绍兴市越城区人民政府房屋征收决定、绍兴市越城区人民政府房屋征收决定公告、房屋征收整体评估报告、府山片区X号地块（阳明故里）国有土地上房屋征收分户评估报告、（2021）浙绍国证民字第595号公证书、房地产估价报告、关于要求对被征收人祁某娟作出征收补偿决定的报告、关于征求征收补偿决定方案意见的通知及其送达回执、（2020）浙绍国证民字第1610号公证书、被征收人对征收补偿决定方案意见书、祁某娟关于府山片区X号地块（阳明故里）项目中房屋征收补偿方案的异议意见、关于要求尽快选定房源并确定补偿方式的通知、（2020）浙绍越证经字第1076号公证书、房屋征收补偿决定公告、房屋征收补偿决定书、（2021）浙绍越证经字第98号公证书、重要气象报告、行政起诉状、浙江省绍兴市中级人民法院应诉通知书及传票等证据证实。

本机关认为，本案的争议焦点是被申请人作出的案涉补偿决定是否合法。具体评析如下：

一、关于申请人被征收房屋权属认定的问题。本案中，房屋征收部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记后，确认申请人具有合法权属证明的房屋为王衙弄N号94.13㎡，申请人提出“遗漏”两处房产并没有提供合法权属证明，故案涉补偿决定对申请人被征收房屋权属认定正确。

二、关于确定补偿方式的问题。本案中，因房屋征收部门与申请人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，房屋征收部门向被申请人提出补偿决定方案，被申请人审查后向申请人送达《关于征求征收补偿决定方案意见的通知》，为申请人提供货币补偿和产权置换两种补偿方式，并告知逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定。因申请人未在该通知确定的期限内选择补偿方式，被申请人作出补偿决定确定产权调换的补偿方式，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十二条的规定。

三、关于评估机构的选择程序问题。本案中，被申请人于2019年10月23日作出房屋征收决定，而越城区建交局却于2019年9月12日就发布了《关于府山片区X号地块（阳明故里）国有土地房屋征收项目的房地产价格评估机构确定的公告》，且被申请人未能提供通知被征收人协商选定房地产价格评估机构的证据，即在没有证据证明通知被征收人协商选定房地产价格评估机构的情况下，先组织被征收人通过投票确定房地产价格评估机构，后作出房屋征收决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定”的规定，程序违法。

四、关于分户评估报告的送达程序问题。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条明确了申请复核评估及鉴定的救济程序。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。依据上述规定，分户评估报告的送达是征收补偿的重要程序。本案中，被申请人于2019年10月24日已对申请人被征收房屋作出分户评估报告，但直到2020年11月17日才送达申请人，即分户评估报告在作出一年后才送达申请人，被申请人提供的解释说明未能够证明其明显延迟送达分户评估报告是因为申请人的原因。同时，房屋征收决定确定的签约期限为2019年10月30日至2019年11月19日，被申请人在签约期限后才送达分户评估报告，致使申请人无法启动申请复核评估、鉴定的程序救济，进而无法在签约期限内对被征收房屋价值评估结果的合理性作出判断，丧失了签约期限内决定是否达成征收补偿协议的选择权，亦无法领取征收补偿方案中的相关奖励措施，已对申请人合法权益造成影响，故被申请人延迟送达分户评估报告，属于程序违法。

五、关于分户评估报告时点及有效期问题。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定对市、县级人民政府作出征收补偿决定的期限没有明确规定，但按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条第二款的规定，对被征收人应给予公平补偿。近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定日之间时间间隔较长，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点（征收决定公告时点），则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。在此情况下，参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。超过估价报告应用有效期使用估价报告的，相关责任由使用者承担。在估价报告应用有效期内使用估价报告的，相关责任由出具估价报告的估价机构承担，但使用者不当使用的除外”的规定，对相关情况进行判断。本案中，分户评估结果的作出时间是2019年10月24日，送达时间是2020年11月17日,补偿决定作出时间是2021年4月28日，分户评估报告在作出一年后才予以送达，被申请人在超过分户评估报告有效期后半年后才进行补偿，其提交的解释说明未能够证明明显延迟送达评估报告、作出补偿决定是因为申请人的原因造成的。同时，案涉补偿决定虽然确定的补偿方式为产权调换，且被征收房屋和产权调换房屋采用同一时点评估，但是被征收房屋评估总价值为1928723.7元，产权调换房屋评估总价值共计1071231元，两者差价高达857492.7元，案涉补偿决定实际结算差价后补偿支付申请人货币资金更是高达1079654.86元，且在此期间越城区房地产市场价格波动较大，被申请人再以该分户评估报告作为补偿依据作出补偿决定，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则。

至于申请人提出被申请人违反“先补偿后搬迁”法定程序的问题。本案审查的是被申请人作出的补偿决定行为，该行政行为与强制拆除申请人房屋的行为属于不同行政行为，故申请人主张强制拆除行为导致补偿决定违法的理由不能成立，且申请人已就强制拆除房屋的行为另行提起行政诉讼。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目的规定，决定如下：

撤销被申请人绍兴市越城区人民政府于2021年4月28日作出的绍越政征字补〔2021〕18号《房屋征收补偿决定书》。

申请人如不服本行政复议决定，可以在收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                    绍兴市人民政府

                    2021年9月13日