杨某孝不服绍兴市上虞区人民政府作出的《政府信息公开答复书》提起行政复议一案

绍 兴 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

                      绍政复〔2021〕68号

申请人：杨某孝。

被申请人：绍兴市上虞区人民政府。

申请人杨某孝不服绍兴市上虞区人民政府办公室于2021年8月27日作出的虞政办依复〔2021〕第53号《政府信息公开答复书》（以下简称《答复书》）申请行政复议，本机关于2021年9月2日收到申请。本机关立案受理后，依法向被申请人送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，被申请人在法定期限内提交了书面答复和证据。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销虞政办依复〔2021〕第53号《政府信息公开答复书》并责令被申请人重新处理。

申请人称：申请人于2021年8月3日通过EMS向被申请人邮寄政府信息公开申请表，申请：全文公开组建成立光明居委征迁改造指挥部的相关文件。被申请人于2021年8月27日作出案涉《答复书》，认为申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，申请不合理等，对申请人的信息公开申请不再处置及答复。申请人认为被申请人上述答复没有事实与法律依据。一、本案所涉的政府信息，其信息线索与特征来自于《上虞日报》的公开报道。申请人向被申请人提出政府信息公开申请，要求公开制作时间在2018年4月3日之前的光明居委征迁改造指挥部成立相关信息，符合法律规定。二、本次申请所指向的信息制作时间符合公开报道所显示的光明居委征迁改造指挥部成立时间，被申请人没有在其它的政府信息公开答复中作出过处理，不构成重复申请。三、被申请人所称的“调解”事实不存在。(2020)浙06行初220号行政裁定书是因法庭的释明而撤诉，申请人在撤诉申请中明确表示，申请人打算另行重新提出符合4月3日前时间特征的政府信息公开申请，法庭予以认可，裁定准许申请人撤回起诉。因此，申请人提出本次信息公开申请不违反生效的裁判文书。四、由被申请人在案涉《答复书》中列明的申请信息公开数量可知，申请人于2020年8月18日至2021年7月16日期间平均每月向绍兴市上虞区政府及部门、街道办事处申请政府信息公开6.5件。《中华人民共和国政府信息公开条例》本身并没有对数量、频次作出量化认定标准，根据《政府信息公开信息处理费管理办法》第二条和第四条规定：“同一申请人一个自然月内累计申请10件以下(含10件)的”不属于“数量、频次明显超过合理范围”的情形。因此申请人的申请行为，不构成“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”的情形。五、根据被申请人在案涉《答复书》中的统计数据，申请人对行政机关的答复行为不服，申请复议的有35件，进行诉讼的有30件。根据申请人的统计，不计经开区4个确认不作为违法的复议决定，已经生效的复议决定34件，全部撤销违法的信息答复行为；已经生效的法院判决5件，全部撤销违法的信息答复行为。由此，被申请人不加强依法行政，反而认为申请人的信息公开申请行为是恶意的，与客观事实不符。六、由《曹娥街道光明居委征迁项目可行性研究报告》可知，光明居委征迁项目完全是由政府财政资金支撑的投资项目，依照建设法治政府、透明政府的要求，征迁项目相关的信息应当全流程、全领域、全方位公开在阳光下。申请人主要围绕曹娥街道光明居委征迁改造项目申请信息公开，合理合法合规。综上，请求支持申请人的复议请求。

被申请人答复称：一、案涉《答复书》认定事实清楚，证据确凿、充分。申请人于2020年8月18日已提出过征改指挥部组建成立的相关文件的信息公开申请，涉及的信息经诉讼调解申请人已经取得。申请人此次申请，与前述申请信息公开的内容一致，也是要求公开指挥部组建成立文件信息。出于正常普通公民的考虑，一个征迁项目的征改指挥部不可能多次设立或多个设立。在已经取得指挥部设立文件的情况下，申请人根据相关报导时间，曲解2018年4月3日前已有指挥部成立并具有相关设立文件，从而再次提出信息公开申请，可认定其此次信息公开申请是非理性行为且出于恶意的。经被申请人对申请人近一年来在本行政区域内的信息公开申请、答复及处理结果等作了收集、统计、比对和梳理，通过调查发现申请人申请的政府信息数量大、范围广、频次高，内容繁杂、含糊不清；存在多头申请、内容重复等情况，申请明显带有恶意。二、被申请人作出案涉《答复书》程序合法。被申请人于2021年8月4日收到申请人的信息公开申请，于8月12日告知申请人补正，收到补正申请后经调查，于2021年8月27日作出答复，并于当月30日邮寄送达申请人，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定。三、案涉《答复书》适用法律正确，内容适当。被申请人基于在信息公开答复过程当中认定的事实，可以确定申请人申请政府信息公开目的已偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道。申请人的申请行为，背离了政府信息公开制度的设立初衷和立法目的。案涉《答复书》就申请人此次信息公开申请，并经对之前申请人申请政府信息公开的相关情况的梳理分析，作出相关法律事实认定，在准确适用法律的前提下作出答复，内容适当，符合相关法律法规及司法解释的规定，同时也符合司法实践。四、关于申请人在复议申请中提出的几点主要理由，被申请人认为不能成立。首先，申请人认为其11个月内平均每月申请信息公开数为6.5件，不属于数量、频次明显超过合理范围，但这并不表示一个月内申请10件以下的均视为合理、合法。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》对于申请数量、频次的合理范围未作量化规定，但对申请是否超过合理范围，应当以信息公开制度的设置目的为原则，并以一定时间内已发生的申请事实为依据，考察申请人的申请目的，结合普通公民正常的需求，综合作出判断。本案中申请人在连续11个月内累计申请信息公开72件，且72件当中部分申请件存在多项申请。如果以单项计算的话，远不止72项。就申请人的申请量来讲，已远不止普通公民的正常需求标准；就频次来看，近11个月内每月均有大量申请；就申请内容来看，几乎涵盖整个光明拆迁工作全流程；从申请目的来看，绝大多数申请信息内容与其本人不相关，获取信息的目的也不是为了利用，而是为了给行政机关制造麻烦、施加压力，迫使征迁部门满足其不正当的要求，其目的与信息公开条例制度设置目的完全相悖。所以该条理由不能成立。其次，行政机关败诉亦不表示申请人的政府信息公开申请不带有恶意、属合理范围。司法裁决或复议裁决时，通常是就具体的单个申请行为进行法律审查的，而审查信息公开申请是否偏离公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道、是否背离制度设立初衷和立法目的，必须对申请人的系列过程进行审查。特别是关于申请的频次、数量、范围等具体项目和内容，必须进行全过程和整体考虑。所以，单个案件中行政机关败诉，绝不能推导出申请人行为即为合理、无恶意。申请人申请信息公开后，对答复不满，进而复议，不服复议决定又提起诉讼的系列行为，表明了申请人行为的主观恶意性。本案申请即为申请人恶意典型事例。综上，被申请人请求复议机关维持信息公开答复。

经审理查明：2020年8月17日，申请人向被申请人提出政府信息公开申请，2020年8月30日，申请人根据被申请人的补正要求，向被申请人提出补正后的政府信息公开申请，申请公开上虞经济开发区（曹娥街道）光明居委房屋征迁改造指挥部的相关政府信息，包括该指挥部的设立、人员组成、管理职能等。2020年10月28日，被申请人作出《政府信息公开申请告知书》（虞政信公告字2020年第100号），以申请人申请公开信息属于被申请人内部事务信息为由，决定不予公开。同时，被申请人基于便民原则将虞政办函〔2018〕25号《绍兴市上虞区人民政府办公室 关于开展曹娥街道光明居委征迁改造集中攻坚行动的通知》中有关组建成立曹娥街道光明居委征迁改造指挥部的相关信息告知申请人。申请人不服上述告知向绍兴市中级人民法院提起诉讼。诉讼审理过程中，经法院释明，申请人申请撤回起诉，绍兴市中级人民法院于2021年1月22日作出（2020）浙06行初220号《行政裁定书》准许申请人撤回起诉。申请人在撤诉报告中也提到，被申请人将2018年5月2日作出的虞政办函〔2018〕25号《绍兴市上虞区人民政府办公室 关于开展曹娥街道光明居委征迁改造集中攻坚行动的通知》部分内容已经通过信息公开的形式告知申请人。

2021年8月4日，被申请人收到申请人通过EMS邮寄方式递交的政府信息公开申请。2021年8月12日，被申请人向申请人寄送虞政办依告〔2021〕第40号《政府信息公开申请补正告知书》，要求申请人补正申请的政府信息特征。2021年8月16日，被申请人收到申请人以EMS邮寄方式递交的经补正后的政府信息公开申请，所需要信息内容描述为：“上虞日报数字报2018年4月3日《上虞经济开发区狠抓落地落实情况综述》(下)报导显示，春节刚过，光明居委征迁改造指挥部就组建成立，据申请人了解，该指挥部由贵机关组建成立，现向贵机关提出申请，全文公开组建成立上述指挥部的相关文件，若有附件，也属于公开范围”,提供信息的方式为“纸质”，获取信息的方式为“邮寄”。2021年8月27日，被申请人作出案涉《答复书》，答复申请人：“经核查，你在2020年08月18日曾向区政府申请公开‘上虞经济开发区(曹娥街道)光明居委征迁改造指挥部的相关政府信息，包括该指挥部的设立、人员组成、管理职能等’，你不满政府信息公开答复后向绍兴中院提起诉讼，经调解，区政府已经将该文件提供给你，你也就本次诉讼撤诉，你在已经获取到上虞经济开发区(曹娥街道)光明居委征迁改造指挥部的相关政府信息后，仍依据新闻报导，再次向区政府申请全文公开组建成立上述指挥部的相关文件，明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，背离了政府信息公开制度的设立初衷和立法目的，存在明显恶意。据查，2020年8月18日至2021年7月16日期间，你向绍兴市上虞区政府及部门、街道办事处申请政府信息公开申请72件，其中对政府信息公开答复不满进而申请行政复议35件，行政诉讼30件。你的政府信息公开申请，不仅数量大、范围广、频次高，而且内容繁杂、含糊不清，大多超出《中华人民共和国政府信息公开条例》所明确的政府信息范畴，综合分析你的政府信息公开申请，主要围绕曹娥街道光明居委征迁改造项目，涉及项目的全流程、全领域、全方位政策，其中仅较少部分涉及其本人的信息，更多是与其本人不存在关联的信息，造成政府部门疲于应付，浪费了大量的行政和司法资源。同时你所申请的信息公开中存在相同内容重复申请、多头申请，短时间内大量信息公开申请，一份申请包含多项公开内容，超范围申请，申请存在明显恶意，申请不合理等情况：1.涉及大量党委部门制作、保存的党务信息和村务信息；2.涉及相同内容向不同部门同时申请；3.涉及执法办案类信息；4.短时间内提起大量信息公开申请；5.涉及大量行政机关内部信息和行政机关之间的过程性信息；6.一份申请中包含多项公开的内容；7.内容重复、高度相似的申请较多。综上，你申请的内容和范围、申请数量、申请频次、申请目的看，政府信息公开申请已经偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，背离了政府信息公开制度的设立初衷和立法目的，浪费了大量行政资源，扰乱了行政机关正常工作秩序。为维护行政机关正常工作秩序，保障其他公民、法人和组织的合法权益，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》等有关法律法规，对你向绍兴市上虞区内有关行政机关以政府信息公开申请或其他形式申请政府信息公开的，本机关统一答复如下：1.你提交内容相同、相近或者相似的政府信息公开申请，或未按行政机关告知的要求规范申请的，有关行政机关不再处置及答复； 2.你向行政机关提交政府信息公开申请的，应当同时向行政机关提交用途证明材料，经审查，确属正当行使信息公开申请权的，行政机关将按规定处理”,并告知申请人救济途径。案涉《答复书》于2021年8月30日邮寄给申请人，申请人于次日签收。

另查明，2018年2月，曹娥街道启动了光明居委征迁改造项目，申请人房屋在该征迁改造项目范围内。2018年5月21日，申请人就其名下的96.92平方米签订了征迁改造补偿协议，并于2018年6月13日自行腾空后，领取全部补偿款。另有一处38.08平方米房屋前期已经征迁部门入户测绘、评估和面积认定，但因申请人与他人对该处房屋存在权属争议没有解决而无法确权，至今尚未补偿。

同时查明，自2020年8月18日至2021年7月16日期间，申请人围绕曹娥街道光明居委征迁改造项目向绍兴市上虞区政府及部门、街道办事处申请公开政府信息共72件，对政府信息公开答复不服申请行政复议30件，行政诉讼14件，申请公开内容庞杂、相同或相似，部分信息内容表述不明确等。如：

一、2020年8月30日，申请人向被申请人提交政府信息公开申请，申请公开“根据上虞区曹娥街道办事处于2018年6月27日向光明征迁项目被征迁人之一徐义钢作出的《实体性受理告知》相关内容显示，光明被征迁户代表于2018年6月20日向上虞区信访局进行了信访，现申请公开：1)该次信访的登记材料：2)参加该次信访的被征户代表名单、接待信访的部门、人员名单；3)该次信访的信访事项；由上述相关材料形成的政府信息；4)在该次信访活动中部分参与信访被征迁户遭到行政强制，申请公开被行政强制人员的名单以及行政违法的事实。”

二、2020年9月7日，申请人向绍兴市上虞区曹娥街道办事处提交政府信息公开申请，称根据曹信访复字[2018]87号《信访事项处理意见书》显示，申请公开“光明拆迁‘基准价由房地产中介评估机构按周边楼盘成交价(经抽样调查)形成基价，并报区政府批准，形成基准价’，由上述描述相对应的政府信息，包括中介评估机构名称、委托评估委托书、相关的评估报告、抽样调查数据等”，因不服信息公开答复，其向人民法院提起行政诉讼。

三、2020年11月16日，申请人向被申请人提交政府信息公开申请，所需信息描述为：根据《浙江省上虞经济开发区管理委员会关于要求启动2018年度曹娥街道光明居委征迁改造项目的请示》(浙虞开(2018)1号)第四条第1项所规定的光明居委房屋征迁补偿价格具体以签约前区政府批准的评估机构公布的价格为准。申请公开在签约前由区政府批准评估价格相关的批准文件以及被批准的评估资料形成的政府信息。因不服信息公开答复，其向人民法院提起行政诉讼。

四、2020年11月16日，申请人向被申请人提交政府信息公开申请，所需信息描述为“根据虞政办发[2018]21号《关于同意启动2018年度曹娥街道光明居委征迁改造项目的批复》第五条中同意的《中意房估（2018）比准价字第01号评估报告》形成的政府信息”。因不服信息公开答复，其向人民法院提起行政诉讼。

五、2020年11月30日，申请人向被申请人提交政府信息公开申请，要求“书面全文公开《关于印发<进一步明确杭州湾上虞经济技术开发区、曹娥街道事权财权的意见>等四个文件的通知》（区委办[2019]37号）政府信息”。因不服信息公开答复，其提起行政复议，绍兴市人民政府经审理作出维持决定后，申请人又提起行政诉讼。

六、2020年12月3日，申请人向绍兴市上虞区曹娥街道办事处提交政府信息公开申请，称根据浙江省上虞经济开发区管理委员会于2018年2月25日在光明居委发布《曹娥街道光明居委房屋征迁改造公告》（第1号）显示，申请公开“入户丈量评估小组相关的政府信息，包括入户丈量评估小组数量、各小组人员组成、各小组负责的区块、网格、户数等”，因不服信息公开答复，其提起行政复议。

七、2020年12月30日，申请人向被申请人提交政府信息公开申请，申请公开“根据上虞区政府于2018年5月29日在曹娥街道光明居委房屋征迁范围内发布的《公告》显示，上虞区政府作出了涉及19个网格补偿协议的生效决定，但是，（2020）浙行终1207号行政裁定书认为，该《公告》属于告知性质，并非协议生效决定载体，现申请公开：上述《公告》中所载明的涉及19个网格房屋征迁补偿协议决定生效这一‘协议生效决定’的决定书或可作为行为载体的法律文书”。因不服信息公开答复，其提起行政复议，绍兴市人民政府经审理作出维持决定后，申请人又提起行政诉讼。

八、2021年3月3日，申请人向被申请人提交政府信息公开申请，所需信息的内容描述为“根据曹娥街道光明居委征迁改造指挥部于2018年7月19日在光明征迁范围内发布的《生效及腾空通知》可知，经绍兴市上虞区人民政府批复，八个区块内已签订未生效的‘房屋征迁改造补偿协议’全部生效（具体以绍兴市上虞区人民政府公告为准）。申请公开该通知中所指的批复文件，以及与此批复文件相应的请示文件”。因不服信息公开答复，其提起行政复议。

九、2021年3月3日和4月28日，申请人分别向被申请人、绍兴市上虞区财政局、绍兴市上虞区曹娥街道办事处、杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）等多部门提交政府信息公开申请，申请公开原浙江省上虞经济开发区管委会向上虞经济开发区投资开发有限公司单一来源定向购买光明居委房屋拆迁服务中形成的58.1151亿元购买价格的预算依据、预算清单信息。

十、2021年4月15日，申请人向绍兴市上虞区曹娥街道办事处提交政府信息公开申请，要求“全文完整公开《曹娥街道光明居委征迁改造项目相关政策适用有关事宜的备忘录》”。因不服信息公开答复，其提起行政复议。

以上事实有下列证据证明：

一、申请人身份证复印件、上虞区人民政府信息公开申请表及邮寄凭证；

二、政府信息公开申请补正告知书（虞政办依告〔2021〕第40号）及邮寄凭证、上虞区人民政府信息公开申请表及邮寄凭证；

三、政府信息公开答复书（虞政办依复〔2021〕第53号）及邮寄凭证；

四、绍兴市上虞区政府信息公开申请表（两份）、政府信息公开申请补正告知书（虞政办公告字2020年第80号）、政府信息公开申请告知书（虞政信公告字2020年第100号）、行政起诉状、《行政裁定书》(（2020）浙06行初220号)、撤诉报告；

五、申请人向绍兴市上虞区人民政府、绍兴市上虞区财政局、绍兴市上虞区曹娥街道办事处、杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）等部门提交信息公开的申请表（共十三份）；

六、申请人向绍兴市越城区人民法院、绍兴市中级人民法院提起诉讼的行政起诉状（共五份）；

七、申请人向绍兴市上虞区人民政府、绍兴市人民政府申请行政复议的行政复议申请书（共五份）；

八、《关于杨某孝政府信息公开申请的情况报告》及所附材料；

九、《行政复议决定书》(绍政复〔2021〕23号）、《行政复议决定书》(绍政复〔2021〕24号)、《行政复议决定书》(绍政复〔2021〕35号)、《行政复议决定书》(绍虞政复决[2021]56号)、《行政复议决定书》(绍虞政复决[2021]69号）；

九、《行政判决书》(（2020）浙06行初229号)、《行政判决书》(（2020）浙06行初230号)、《行政判决书》(（2020）浙06行初24号)等。

本机关认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第711号)第一条规定，国家建立并实施政府信息公开制度的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公民、法人或者其他组织申请获取政府信息应当符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨，有效发挥政府信息公开制度的功能作用。从在案证据材料反映的情况来看，申请人于2018年已就其名下权属明确的房屋签订了征迁改造补偿协议，自行腾空并领取了补偿款。在此情况下，其仍围绕曹娥街道光明居委征迁改造项目申请了一系列信息公开。申请人申请政府信息公开数量多、频率高，超出了社会普通人认为的“正常申请”范畴；申请公开的事项庞杂，内容相同或类似，申请人申请获取所谓政府信息，既不符合公民应当依法、理性、正当行使权利的基本要求，也违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的，已构成滥用政府信息公开申请权。就本案申请人申请公开内容而言，在被申请人已经向申请人提供了绍兴市上虞经济开发区(曹娥街道)光明居委征迁改造指挥部组建成立的相关政府信息情况下，申请人依据2018年4月3日《上虞日报》报道，于2021年8月3日再次向绍兴市上虞区人民政府申请全文公开组建成立上述指挥部的相关文件，存在一定故意性。被申请人就此作出的案涉答复，内容并无不当。被申请人于2021年8月4日收到申请人的政府信息公开申请，8月12日作出虞政信公告字2021年第40号《政府信息公开申请补正告知书》，2021年8月16日收到申请人经补正后的信息公开申请后，经审查于2021年8月27日作出案涉《答复书》，并于8月30日邮寄给申请人，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定如下：

维持绍兴市上虞区人民政府办公室于2021年8月27日作出虞政办依复〔2021〕第53号《政府信息公开答复书》的具体行政行为。

申请人如不服本行政复议决定，可以在收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                    绍兴市人民政府

                    2021年11月5日