金某清不服绍兴市某区人民政府未履行法定职责提起行政复议一案

绍兴市人民政府

   行 政 复 议 决 定 书

绍政复〔2022〕33号

申请人：金某清

被申请人：绍兴市某区人民政府

申请人金某清请求确认被申请人绍兴市某区人民政府未履行法定职责违法申请行政复议，本机关于2022年6月13日收到申请。本机关立案受理后，依法向被申请人送达了行政复议申请书副本和行政复议答复通知书。被申请人在法定期限内提交了书面答复和证据。因双方当事人均同意调解，本机关于2022年7月5日中止审理。因调解无法达成一致，本机关于2022年8月3日恢复审理。本案现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人不履行法定职责的行为违法并要求被申请人限期履行法定职责，即责令双川村委及双川股份经济合作社依法进行村务公开。

申请人称：申请人系绍兴市柯桥区柯桥街道双川村村民，曾多次向绍兴市柯桥区柯桥街道双川居民委员会要求公开、查阅、复印双川村委及双川股份经济合作社以下资料：一、2005年-2021年收支明细账(包括但不限于会计凭证、会计报表、征地补偿款收支明细账)；二、2005年-2021年双川村委及双川股份经济合作社的银行账户流水；三、2005年-2021年双川村集体所有营业用房出租台账、租赁合同；四、2005年-2021年出借给交投集团4000万元、投资柯东仓储1000万元合同；五、2005年-2021年村委会、村民代表大会会议记录。但双川村村委书记以各种理由拒绝公开上述资料。申请人于2022年3月31日向被申请人邮寄《村务公开监督申请书》，申请被申请人履行村务公开监督职责，责令双川村委及双川股份经济合作社依法公开申请人所需村务信息。被申请人于2022年5月30日作出答复，要求申请人根据《绍兴市柯桥区农村集体资金、资产、资源管理办法》(绍柯三资办〔2021〕3号)（以下简称《三资管理办法》）第三十三条规定办理。被申请人拒绝履行法定职责的行为侵害了申请人的合法权益。理由如下：一、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，被申请人具有对村民委员会不及时公布应当公布的事项进行调查核实，责令依法公布的法定职责，但其在答复中明确拒绝履行该职责，其行政不作为侵犯了申请人的知情权，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的行政复议范围。二、被申请人拒绝履行村务公开监督职责所依据的案涉《三资管理办法》并非规范性文件，不具有普遍约束力。一是主体不合法。案涉《三资管理办法》系由柯桥区深化完善农村“三资”管理改革工作领导小组办公室制定并印发。根据查询，柯桥区深化完善农村“三资”管理改革工作领导小组系2013年5月由原绍兴县委、县政府牵头成立的跨部门议事协调机构。根据《浙江省行政程序办法》第二十四条和《绍兴市人民政府办公室关于进一步加强行政规范性文件合法性审核和监督管理工作的通知》(绍政办发〔2022〕5号)第（一）项的规定，柯桥区深化完善农村“三资”管理改革工作领导小组作为议事协调机构不具有行政管理职能，也非绍兴市柯桥区司法局公布的行政规范性文件制定主体，无权制定规范性文件。二是制定程序不合法。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第（五）项和第（八）项的规定，《三资管理办法》涉及村民切身利益，制定时未见其向社会公开征求意见，制定后也未进行公开发布，按规定不得作为行政管理依据。三是内容不合法。根据《中华人民共和国民法典》第二百六十四条的规定，村集体成员享有对村务信息的知情权。但《三资管理办法》第三十三条人为增加了法律规定之外的行政权力事项，减损公民的合法权益，增加公民法律规定之外的义务，侵犯公民知情权，不符合《浙江省行政程序办法》第三条和《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第（一）项的规定。综上，请求支持申请人的复议请求。

被申请人答复称：一、被申请人不具有直接监督村财务公开的职责。被申请人收到申请人的《村务公开监督申请书》后，即向绍兴市柯桥区柯桥街道办事处下达《区政府依法履职申请交办单》，指令由该街道办处理。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定，经柯桥街道办事处调查核实，双川股份经济合作社即双川居民委员会并不存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情形，柯桥街道办事处已引导申请人向村民主理财小组反映和咨询。同时，根据《浙江省农村集体资产管理条例》第四十八条规定，在浙江省行政区域内，责令公开财务账目的主体已经确定为乡镇人民政府(街道办事处)。因此，申请人要求被申请人责令双川居民委员会公开没有事实和法律依据。二、被申请人下属街道办事处已引导申请人依法行使村集体经济组织成员相关权利。根据农经发〔2011〕13号《农村集体经济组织财务公开规定》(以下简称《财务公开规定》)第三条、第八条和第九条的规定，被申请人认为，《中华人民共和国民法典》第二百六十四条所指的“相关资料”主要为《财务公开规定》中的“财务公开资料”，如集体组织成员对于公开的财务内容有异议，应当按《财务公开规定》第十二条第(二)项规定行使村集体经济组织成员监督权。同时，根据案涉《三资管理办法》第三十三条规定，申请人如需要查阅复制财务账册等，需按该规定程序申请办理。因此，为保障申请人合法权利，被申请人下属街道办事处已引导申请人依法行使村集体经济组织成员的知情权和监督权等相关权利，并向申请人作出《关于金某清要求依法履行村务公开监督职责申请的答复》。综上，请求复议机关依法维持被申请人作出的上述答复。

经审理查明，申请人于2022年3月31日以邮寄方式向被申请人提交《村务公开监督申请书》，称其多次向绍兴市柯桥区柯桥街道双川居民委员会要求公开、查阅、复印双川村委及双川股份经济合作社以下资料：一、2005年-2021年收支明细账(包括但不限于会计凭证、会计报表、征地补偿款收支明细账)；二、2005年-2021年双川村委及双川股份经济合作社的银行账户流水;三、2005年-2021年双川村集体所有营业用房出租台账、租赁合同；四、2005年-2021年出借给交投集团4000万元、投资柯东仓储1000万元合同；五、2005年-2021年村委会、村民代表大会会议记录。但双川村村委书记以“查阅账务需要村民代表大会2/3以上投票通过”为由拒绝申请人查阅。申请人认为拒绝其查阅的行为违反《中华人民共和国民法典》第二百六十四条规定，要求被申请人依法履行村务公开监督职责，责令双川村委及双川股份经济合作社公开以上信息，供本村村民查阅、复制。被申请人于次日签收上述邮件。之后，被申请人以《区政府依法履职申请交办单》形式交由绍兴市柯桥区柯桥街道办事处（以下简称柯桥街道办）作出答复意见。2022年4月13日，柯桥街道办向柯桥区政府作出《关于区政府主要领导2022年第287号批示办理情况的回复》，表示在村级巡察和走访调查中未发现双川股份经济合作社在“三资”公开方面存在公开不及时、不真实、不全面的情形。同时，街道综治线工作人员负责告知并引导申请人向村民主理财小组反映咨询。2022年5月30日，被申请人作出《关于金某清要求依法履行村务公开监督职责申请的答复》，答复申请人，根据《三资管理规定》第三十三条规定，申请人要求公开查阅、复印双川村委及双川股份经济合作社2005年-2021年账务资料，涉及拆迁征地、房屋租赁、资金投资等相关档案记录，必须严格按照规定程序进行。申请人于2022年6月2日收到上述答复。

另查明，2004年10月25日，原绍兴县人民政府文件《绍兴县人民政府关于同意撤销中泽等十二个村撤村建居的批复》（绍县政发〔2004〕82号）载明：“经研究，县政府同意撤销中泽等12个村民委员会，成立中泽等12个居民委员会，现批复如下……五、撤销双川村民委员会，建立双川居民委员会……”。2015年12月24日，绍兴市某区人民政府文件绍柯政函〔2015〕41号《绍兴市某区人民政府关于同意撤销双梅居民委员会双川居民委员会成立新双梅社区居民委员会的批复》载明，“经研究，同意撤销双梅居民委员会、双川居民委员会，成立新双梅社区居民委员会”。

以上事实有申请人身份证明材料、村务公开监督申请书及邮寄凭证、区政府依法履职申请交办单、关于区政府主要领导2022年第287号批示办理情况的回复、关于金某清要求依法履行村务公开监督职责申请的答复及邮寄凭证、绍兴县人民政府关于同意撤销中泽等十二个村撤村建居的批复（绍县政发〔2004〕82号）、绍兴市某区人民政府关于同意撤销双梅居民委员会双川居民委员会成立新双梅社区居民委员会的批复（绍柯政函〔2015〕41号）、绍兴市柯桥区农村集体资金、资产、资源管理办法(绍柯三资办〔2021〕3号)等证据证实。

本机关认为，根据职权法定原则，行政机关对特定事项行使管辖权，必须基于法律、法规、规章的授权并在授权范围内行使权力。由于申请人原所在的双川村民委员会已于2004年被依法撤销并建立双川居民委员会，2015年又依法撤销双梅居民委员会、双川居民委员会，成立新双梅社区居民委员会，故《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定已不再适用该社区居委会。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”本案中，原双川村民委员会已撤销，现为新双梅社区居民委员会。柯桥区政府可对辖区内居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不具有监督的法定职责。故申请人要求被申请人履行监督村务公开法定职责，没有法律依据，本机关不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，决定如下：

驳回申请人金某清的行政复议申请。

申请人如不服本行政复议决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                           绍兴市人民政府

                           2022年8月9日